通知公告more>
农业农村部办公厅关于做好2024年中国农
政策法规
惠及全国三大粮食作物生产者的好政策
发布时间：2024-06-03
最近，财政部、农业农村部、金融监管总局联合发出通知，决定将三大粮食作物（小麦、水稻、玉米）完全成本保险覆盖全国，让所有的种植三大粮食作物的农户都可以参保。这是一个重要的支农惠农政策，也是政策性农业保险发展的新进展。
三大主粮作物完全成本保险，就是将原来只承保“物化成本”（保险金额约为亩产值的40%左右）的保险，保险金额提高到亩产值80%左右的“完全成本”水平，将风险保障水平提高一倍，保险金额不但覆盖了物化成本，也覆盖地租成本和人力成本。这是我国农业保险发展的一项新的重要政策，不仅提高了风险保障水平，有利于三大粮食作物的生产可持续，保障粮食安全，也将进一步保障种粮农户的收益。
三大粮食作物的完全成本保险从试点到现在，这是第五年了。开始只是在50个县试点，第二年扩大到十三个粮食主产省的500个产粮大县，第三年扩大到这十三个省的全部826个产粮大县，去年又扩大到全国所有省份的产粮大县，今年实现全覆盖。也就是说，不管哪个省份，不管是不是产粮大县，只要种植三大粮食作物的农户，都可以购买完全成本保险。
三大粮食作物完全成本保险是在普遍实施的物化成本保险基础上升级的。之所以要升级，是因为物化成本保险的保险保障水平（保险金额）太低，只能达到亩产值的40%左右，农户觉得“不解决问题”“没意思”，不能真正解决他们的风险保障需要。试想，一亩小麦收入正常产值，例如有1200元，如果保险金额只有450元，即使绝产最多也就赔450元，大部分损失就不能得到补偿，农户觉得“没意思”也是可以理解的。但是，完全成本保险一亩地差不多能保到960元（保险金额），如果因灾绝产，80%的收入能够得到补偿，农户还是比较满意的。这就是农户为什么喜欢和积极参加完全成本保险的重要原因。
农户对于参加完全成本保险的积极性很高，但是各省份参保的覆盖率却相差很多。2023年，参加完全成本保险的农户投保面积覆盖率（承保面积/播种面积）超过58%，有的省份超过90%，也有的省份不到40%。这种差异主要原因不在农户，而在于地方政府的财政补贴能力。有些粮食主产省三大粮食作物的种植面积很大，按照中央的现行政策，省级政府财政需要补贴保险费的25%，然后中央财政才会给予35%（东部地区）或45%（中西部地区）的补贴，市、县还要补贴10%左右。如果省级政府拿不出那么多，中央配套补贴就要相应减少。所以，有些省份因为财政资金困难，可能就会有部分想参加完全成本保险的农户也没法参加了，因为他们得不到足够的补贴就不愿意购买这种保险。当然，有少数小农户觉得自己缴纳完全成本保险的保险费比买物化成本保险要多，也会放弃的。
财政部的该文件还规定，“完全成本保险保障水平、种植收入保险保障水平原则上均不得高于相应品种产值的80%”，这是基于保险经营的风险管理需要。保障水平（保险金额）并不是越高越好。因为，保险金额太高，容易诱发农户的“道德风险”，有的农户会出于投机取巧获取赔款的目的，该施肥不施肥，该灌水不灌水，该管理不管理，遇到灾害也不积极抢救，这实际上也不利于农业的增产和减少损失。所以，把风险责任留一部分（例如20%）给农户，会在一定程度上减少道德风险的发生，也会保证粮食生产不受损失或者少受损失。
文件也提到鼓励各地发展农业收入保险。收入保险本来也是对农户有很大吸引力的。因为即使在丰收年份，如果市场价格有较大下跌，农户即使没有受到灾害影响而得到丰收，也可能因为市场价格大跌，造成增产不增收，甚至亏损。收入保险既能解决自然灾害造成的产量损失，又能减少价格波动造成的收入损失，应该是两全其美的保险产品。但是，目前收入保险试点进展缓慢。前几年不少经营机构都积极开发收入保险产品，有多种作物、多个地区、多家公司都有试验。但是，近几年试点越来越少，积极性越来越低。主要原因有三个：第一，产品开发有难度，特别是因为缺乏数据和没有找到很好的精算模型，精算定价有困难，不少试点亏损严重。农户对这种产品认知度也较低，容易发生定损理赔纠纷，甚至引发诉讼。第二，三大粮食作物目前只有玉米价格是放开的，收入保险只能在玉米种植地区试验。小麦、水稻种植地区因为小麦、水稻还有国家价格兜底，没有市场化，试验收入保险意义不大。第三，有关收入保险的定价和经营规则不健全、不完善，也没有找到适应中国国情的比较好的经营方式。
虽然三大粮食作物完全成本保险和收入保险有了好的政策，但要将这项政策落到实处，使农户得到实惠，保障粮食的稳产保供，还要做出多方面的努力。不仅地方政府要做出充分的保费补贴预算，还要做好宣传组织工作，尽可能地提高承保覆盖面，并提高保险服务水平和能力，实现应保尽保和精准定损理赔，这才能达到良好的政策效果。据了解，不少省份为更好落实中央的这一政策，在2024年都增加了农业保险费补贴的财政预算，尽可能地保证“愿保尽保”“应补尽补”，推动三大粮食作物完全成本保险的健康和可持续发展。
三大主粮作物完全成本保险，就是将原来只承保“物化成本”（保险金额约为亩产值的40%左右）的保险，保险金额提高到亩产值80%左右的“完全成本”水平，将风险保障水平提高一倍，保险金额不但覆盖了物化成本，也覆盖地租成本和人力成本。这是我国农业保险发展的一项新的重要政策，不仅提高了风险保障水平，有利于三大粮食作物的生产可持续，保障粮食安全，也将进一步保障种粮农户的收益。
三大粮食作物的完全成本保险从试点到现在，这是第五年了。开始只是在50个县试点，第二年扩大到十三个粮食主产省的500个产粮大县，第三年扩大到这十三个省的全部826个产粮大县，去年又扩大到全国所有省份的产粮大县，今年实现全覆盖。也就是说，不管哪个省份，不管是不是产粮大县，只要种植三大粮食作物的农户，都可以购买完全成本保险。
三大粮食作物完全成本保险是在普遍实施的物化成本保险基础上升级的。之所以要升级，是因为物化成本保险的保险保障水平（保险金额）太低，只能达到亩产值的40%左右，农户觉得“不解决问题”“没意思”，不能真正解决他们的风险保障需要。试想，一亩小麦收入正常产值，例如有1200元，如果保险金额只有450元，即使绝产最多也就赔450元，大部分损失就不能得到补偿，农户觉得“没意思”也是可以理解的。但是，完全成本保险一亩地差不多能保到960元（保险金额），如果因灾绝产，80%的收入能够得到补偿，农户还是比较满意的。这就是农户为什么喜欢和积极参加完全成本保险的重要原因。
对于14亿多人口的我国，粮食作物是国家的战略物资。但是，相较于其他经济作物，种粮的生产收益相对较低。在没有完全成本保险的条件下，有的农户因为担心大部分灾害损失得不到补偿，有可能不愿意多投入甚至减少投入，或者田间管理不上心。有的种田大户也不敢扩大经营规模，这对粮食稳产保供非常不利。保险保障水平太低，对农户的农业经营收入的稳定和提高也不利。有了保障水平比较高的完全成本保险，无论是对于提高农户种植三大作物的积极性，保证灾害年份之后的农业再生产可持续，都是一个很好的保障。这对保障国家粮食安全有重要意义。
农户对于参加完全成本保险的积极性很高，但是各省份参保的覆盖率却相差很多。2023年，参加完全成本保险的农户投保面积覆盖率（承保面积/播种面积）超过58%，有的省份超过90%，也有的省份不到40%。这种差异主要原因不在农户，而在于地方政府的财政补贴能力。有些粮食主产省三大粮食作物的种植面积很大，按照中央的现行政策，省级政府财政需要补贴保险费的25%，然后中央财政才会给予35%（东部地区）或45%（中西部地区）的补贴，市、县还要补贴10%左右。如果省级政府拿不出那么多，中央配套补贴就要相应减少。所以，有些省份因为财政资金困难，可能就会有部分想参加完全成本保险的农户也没法参加了，因为他们得不到足够的补贴就不愿意购买这种保险。当然，有少数小农户觉得自己缴纳完全成本保险的保险费比买物化成本保险要多，也会放弃的。
财政部的该文件还规定，“完全成本保险保障水平、种植收入保险保障水平原则上均不得高于相应品种产值的80%”，这是基于保险经营的风险管理需要。保障水平（保险金额）并不是越高越好。因为，保险金额太高，容易诱发农户的“道德风险”，有的农户会出于投机取巧获取赔款的目的，该施肥不施肥，该灌水不灌水，该管理不管理，遇到灾害也不积极抢救，这实际上也不利于农业的增产和减少损失。所以，把风险责任留一部分（例如20%）给农户，会在一定程度上减少道德风险的发生，也会保证粮食生产不受损失或者少受损失。
文件也提到鼓励各地发展农业收入保险。收入保险本来也是对农户有很大吸引力的。因为即使在丰收年份，如果市场价格有较大下跌，农户即使没有受到灾害影响而得到丰收，也可能因为市场价格大跌，造成增产不增收，甚至亏损。收入保险既能解决自然灾害造成的产量损失，又能减少价格波动造成的收入损失，应该是两全其美的保险产品。但是，目前收入保险试点进展缓慢。前几年不少经营机构都积极开发收入保险产品，有多种作物、多个地区、多家公司都有试验。但是，近几年试点越来越少，积极性越来越低。主要原因有三个：第一，产品开发有难度，特别是因为缺乏数据和没有找到很好的精算模型，精算定价有困难，不少试点亏损严重。农户对这种产品认知度也较低，容易发生定损理赔纠纷，甚至引发诉讼。第二，三大粮食作物目前只有玉米价格是放开的，收入保险只能在玉米种植地区试验。小麦、水稻种植地区因为小麦、水稻还有国家价格兜底，没有市场化，试验收入保险意义不大。第三，有关收入保险的定价和经营规则不健全、不完善，也没有找到适应中国国情的比较好的经营方式。
虽然三大粮食作物完全成本保险和收入保险有了好的政策，但要将这项政策落到实处，使农户得到实惠，保障粮食的稳产保供，还要做出多方面的努力。不仅地方政府要做出充分的保费补贴预算，还要做好宣传组织工作，尽可能地提高承保覆盖面，并提高保险服务水平和能力，实现应保尽保和精准定损理赔，这才能达到良好的政策效果。据了解，不少省份为更好落实中央的这一政策，在2024年都增加了农业保险费补贴的财政预算，尽可能地保证“愿保尽保”“应补尽补”，推动三大粮食作物完全成本保险的健康和可持续发展。
（来源：中国三农发布 作者：首都经贸大学金融学院教授、农村保险研究所所长庹国柱）
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