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政策法规
稳步构建进城落户农民 “三权”自愿有偿退出机制
发布时间：2025-07-03
党的二十届三中全会对完善城乡融合发展体制机制作出战略部署，明确提出要保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权（以下简称“三权”），探索建立自愿有偿退出的办法。处置好进城落户农民的“三权”是完善城乡融合发展体制机制的重大任务，围绕构建“三权”自愿有偿退出机制推进制度创新，畅通进城落户农民“三权”退出渠道，用好用活退出的“三权”资源，对重塑城乡发展格局具有深远影响。
妥善处置进城落户农民 “三权”事关重大
改革开放以来，随着我国工业化、城镇化、农业现代化快速推进，工业化、城镇化产生的虹吸效应，以及农业现代化带来的挤出效应，推动了大量农村人口向城市迁移，农村劳动力向非农产业转移，在这一过程中如何处理好进城落户农民“三权”问题，具有重大意义。
这是事关农民核心权益保障的重大改革。“三权”是广大农民基于农村集体经济组织成员身份获得的重要权利。数据显示，全国农村承包地面积是15.69亿亩，宅基地面积约1.7亿亩，农村集体经济组织可分配收益超过3890亿元，其中分配给农户的部分接近844亿元。承包地和宅基地是广大农民基本的生产生活资料，集体收益分配已经成为部分地区农民的收入来源之一。对于以在乡务农为主业的农民而言，“三权”尤其是土地承包权和宅基地使用权是其生产生活不可或缺的基本保障。但随着农民外出就业乃至进城落户扎根，承包地的生产属性和宅基地的生活属性逐步下降，财产属性随之上升。构建进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制就是要健全农村“三权”的权利属性，赋予农民更完整的“三权”权能，是新型城镇化进程中保障农民权益的重要改革。
这是事关城乡要素优化配置的制度创新。促进城乡要素平等交换和优化配置，是完善城乡融合发展体制机制的关键内容。习近平总书记强调：“要顺应城乡融合发展大趋势，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒”。构建“三权”自愿有偿退出机制，有利于帮助进城落户农民兑现“三权”财产价值，为其在城镇就业和生活提供一定资金支持，有效应对农业转移人口市民化“钱”的问题；有利于盘活用好进城落户农民闲置的农村土地资源，退出的承包地可以流向更有效率的新型农业经营主体，退出的宅基地可以通过土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等途径增加建设用地，有效应对城乡发展“地”的问题；有利于城市人才合法有序获得承包土地经营权，吸引城市人才到农村创业兴业，解决农业农村发展人才需要的问题。
这是事关国家重大战略推进的关键举措。进城落户农民“三权”问题不仅对新型城镇化战略有重要影响，同时也因其在联通工农、联结城乡中的作用而关乎中国式现代化进程中的一系列战略部署，特别是对农业强国建设和推进乡村全面振兴有重要意义。一方面，数据显示，目前我国经营耕地面积在10亩以下的农户数量仍高达85.3%，若真正实现进城落户农民自愿有偿退出承包地，承包地资源优化配置将迎来更大的操作空间。不仅可以应对部分无地少地农民的承包需求，更能为农业规模经营创造全新的实现机制，推动我国由“大国小农”迈向“大国大农”，实现由农业大国向农业强国的跨越。另一方面，农村人口流失带来的“空心村”现象愈发普遍，2022年全国闲置宅基地总宗数为983.04万宗，个别地区农房空置率较高。构建进城落户农民宅基地使用权自愿有偿退出机制，盘活用好闲置或低效利用的农房，有利于推进乡村产业振兴、发展壮大新型农村集体经济。
进城落户农民“三权” 退出处于改革关键期
面向“十五五”、2035年、2050年三个重要节点，全面深化改革，推进城乡融合发展，实现中国式现代化目标要求，促进进城落户农民“三权”退出，正处于改革的关键窗口期，面临重要机遇。
发展有需求。据公安部统计，我国户籍人口城镇化率由2014年的35.9%提高到2023年的48.3%，共有1.5亿农业转移人口进城落户，带着“三权”进城落户的农民已具有一定“存量”。与此同时，目前我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间有近18个百分点的差距，超过2.5亿农业转移人口尚未取得城镇户籍。若2029年我国城镇化率达到70%、2035年达到75%，则城镇化率每年还要提高约0.5~1个百分点，每年将有700~1400万农村人口将向城镇转移。这意味着未来一个时期，农民进城落户的规模有望持续扩大，持“三权”在城的农民“增量”规模庞大，“三权”退出的现实需求将越来越强烈。
中央有政策。党的十八届三中全会以来，我国对进城落户农民“三权”处置的政策导向，经历了由主要强调加强权益保障，向加强权益保障与鼓励依法自愿有偿退出并重的变化。党的十八届五中全会明确提出：“维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”，首次就进城落户农民“三权”问题提出要求。党的十九届五中全会《建议》、党的二十大报告和党的二十届三中全会《决定》都有类似表述，对鼓励进城落户农民依法自愿有偿转让或退出“三权”提出明确要求。习近平总书记在2022年底的中央农村工作会议上指出：“要保障进城落户农民土地等合法权益，鼓励依法自愿有偿退出”。
地方有探索。鼓励进城落户农民依法自愿有偿退出“三权”的政策导向明确后，一些地区按照中央部署，围绕“三权”退出开展了一系列试点试验，积累了较为丰富的经验。承包地方面，农村改革试验区平台在一些地区开展了土地承包经营权退出试点，如江苏虎丘、宁夏平罗、贵州湄潭等地；集体收益分配权方面，农业农村部在一些地区部署开展了集体资产股份退出试点，如上海闵行、山东沂水等。
法律有保障。党的十八大以来，相关法律法规愈加重视进城落户农民“三权”退出的法条制定或完善，让进一步实践探索实现了有法可依。2018年新修改的《农村土地承包法》规定，引导支持进城落户的承包农户按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方。2019年，新修订的《土地管理法》允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。农村集体经济组织法规定农村集体经济组织成员自愿退出的，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿。
与此同时，在当前复杂多变的内外部形势下，也要客观认识进城落户农民“三权”退出面临的实际问题，准确研判潜在风险，有针对性地采取措施。一是重大问题仍待深入探索。对于“哪些人能退”“怎么样退”“退出什么权”“怎么样补偿”“退出的权怎么用”等理论和实践问题需要廓清。二是改革动力仍需有效激活。推进改革需要投入大量的资金资源，各地政府需在进城落户农民“三权”退出补偿等方面探索实质性的举措，提升各主体协同参与推进改革的积极性。三是制度保障仍需构建完善。农村集体经济组织法已正式实施，如何在新的法律框架下探索进城落户农民集体收益分配权退出，切实保障农民利益，需要认真对待。
稳步构建进城落户农民 “三权”自愿有偿退出机制
进城落户农民退出“三权”事关重大。深化农村改革既要蹚深水区，勇于探索，又要充分考虑经济社会发展的阶段性，稳慎推进，守牢底线。
把握好“稳”与“进”的辩证关系。“三权”退出改革任务艰巨复杂，要把握住“稳”的总基调，以稳保进、以进促稳，在稳与进的综合平衡中深化改革。要从中国式现代化全局出发，保持足够的历史耐心，牢牢守住农村改革“四个不能”底线，坚持“三权”退出与城镇化和农业转移人口市民化的步伐相匹配、与农业农村现代化的要求相适应，给城乡之间流动的农民留下一份保障，也给进城落户农民留出一定缓冲期。与此同时，“三权”退出也不能只是等待观望，要把握好时机、节奏和力度及时推进改革，防止已经进城落户、在城镇扎根的新市民长期不退出“三权”，形成大量拥有农村“三权”的市民群体，形成“不在地承包户”现象，导致问题固化形成新的利益藩篱，对城镇化和农业农村现代化带来负面影响。
明确改革总体设计和时间表、路线图。党的二十届三中全会《决定》明确到2029年要完成相关改革任务。要贯彻党的二十届三中全会决策部署，按照到2029年构建起进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制的目标，深入总结地方探索的好做法好经验，及时制定出台指导性文件，对进城落户农民“三权”退出遵循的基本原则、退出主体应具备的条件、地方政府承担的责任、鼓励引导的政策措施等进行明确，指引改革方向、划出改革底线、设置改革红绿灯，为地方推进改革提供指导，解除基层的后顾之忧，调动全社会参与推进改革的积极性。
聚焦关键问题深入推进试点试验。“三权”退出问题复杂敏感，要继续用好试点试验的方法，把顶层设计与基层探索更好结合起来，部署开展一批新的改革试点，针对东中西部不同的土地资源禀赋、城镇化发展水平、集体经济发展程度、城乡人口流动趋势等条件，因地制宜探索差别化的改革实现路径。“三权”退出改革要在中央统一领导下平稳有序推进，试点试验范围内，要在封闭运行、风险可控的前提下，鼓励地方大胆探索创新，加大压力测试力度，实践证明行之有效的经验做法经中央许可后统一部署推广，其他地区不能抢跑越线、不能自行其是。要坚持底线思维，把防风险作为推进“三权”退出的重要内容，一体部署构建风险防范化解机制，确保改革稳妥有序推进。
协同推动“三权”退出相关改革。鼓励有条件的地方一体部署、集成推进“三权”退出改革，改变当前“三权”退出试点试验大多单项推进的格局，从根本上解决进城落户农民与其农村集体经济组织成员身份相关联的各项权利整体退出问题，增强“三权”退出的整体性协同性。抓住农村集体经营性建设用地入市试点深入推进、农村集体经济组织法正式施行、第二轮土地承包期到期后再延长30年工作陆续开展、全域土地综合整治深入开展等契机，增强“三权”退出改革与其他改革的协同性，促进各方面改革系统集成、协同高效。
妥善处置进城落户农民 “三权”事关重大
改革开放以来，随着我国工业化、城镇化、农业现代化快速推进，工业化、城镇化产生的虹吸效应，以及农业现代化带来的挤出效应，推动了大量农村人口向城市迁移，农村劳动力向非农产业转移，在这一过程中如何处理好进城落户农民“三权”问题，具有重大意义。
这是事关农民核心权益保障的重大改革。“三权”是广大农民基于农村集体经济组织成员身份获得的重要权利。数据显示，全国农村承包地面积是15.69亿亩，宅基地面积约1.7亿亩，农村集体经济组织可分配收益超过3890亿元，其中分配给农户的部分接近844亿元。承包地和宅基地是广大农民基本的生产生活资料，集体收益分配已经成为部分地区农民的收入来源之一。对于以在乡务农为主业的农民而言，“三权”尤其是土地承包权和宅基地使用权是其生产生活不可或缺的基本保障。但随着农民外出就业乃至进城落户扎根，承包地的生产属性和宅基地的生活属性逐步下降，财产属性随之上升。构建进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制就是要健全农村“三权”的权利属性，赋予农民更完整的“三权”权能，是新型城镇化进程中保障农民权益的重要改革。
这是事关城乡要素优化配置的制度创新。促进城乡要素平等交换和优化配置，是完善城乡融合发展体制机制的关键内容。习近平总书记强调：“要顺应城乡融合发展大趋势，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒”。构建“三权”自愿有偿退出机制，有利于帮助进城落户农民兑现“三权”财产价值，为其在城镇就业和生活提供一定资金支持，有效应对农业转移人口市民化“钱”的问题；有利于盘活用好进城落户农民闲置的农村土地资源，退出的承包地可以流向更有效率的新型农业经营主体，退出的宅基地可以通过土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等途径增加建设用地，有效应对城乡发展“地”的问题；有利于城市人才合法有序获得承包土地经营权，吸引城市人才到农村创业兴业，解决农业农村发展人才需要的问题。
这是事关国家重大战略推进的关键举措。进城落户农民“三权”问题不仅对新型城镇化战略有重要影响，同时也因其在联通工农、联结城乡中的作用而关乎中国式现代化进程中的一系列战略部署，特别是对农业强国建设和推进乡村全面振兴有重要意义。一方面，数据显示，目前我国经营耕地面积在10亩以下的农户数量仍高达85.3%，若真正实现进城落户农民自愿有偿退出承包地，承包地资源优化配置将迎来更大的操作空间。不仅可以应对部分无地少地农民的承包需求，更能为农业规模经营创造全新的实现机制，推动我国由“大国小农”迈向“大国大农”，实现由农业大国向农业强国的跨越。另一方面，农村人口流失带来的“空心村”现象愈发普遍，2022年全国闲置宅基地总宗数为983.04万宗，个别地区农房空置率较高。构建进城落户农民宅基地使用权自愿有偿退出机制，盘活用好闲置或低效利用的农房，有利于推进乡村产业振兴、发展壮大新型农村集体经济。
进城落户农民“三权” 退出处于改革关键期
面向“十五五”、2035年、2050年三个重要节点，全面深化改革，推进城乡融合发展，实现中国式现代化目标要求，促进进城落户农民“三权”退出，正处于改革的关键窗口期，面临重要机遇。
发展有需求。据公安部统计，我国户籍人口城镇化率由2014年的35.9%提高到2023年的48.3%，共有1.5亿农业转移人口进城落户，带着“三权”进城落户的农民已具有一定“存量”。与此同时，目前我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间有近18个百分点的差距，超过2.5亿农业转移人口尚未取得城镇户籍。若2029年我国城镇化率达到70%、2035年达到75%，则城镇化率每年还要提高约0.5~1个百分点，每年将有700~1400万农村人口将向城镇转移。这意味着未来一个时期，农民进城落户的规模有望持续扩大，持“三权”在城的农民“增量”规模庞大，“三权”退出的现实需求将越来越强烈。
中央有政策。党的十八届三中全会以来，我国对进城落户农民“三权”处置的政策导向，经历了由主要强调加强权益保障，向加强权益保障与鼓励依法自愿有偿退出并重的变化。党的十八届五中全会明确提出：“维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”，首次就进城落户农民“三权”问题提出要求。党的十九届五中全会《建议》、党的二十大报告和党的二十届三中全会《决定》都有类似表述，对鼓励进城落户农民依法自愿有偿转让或退出“三权”提出明确要求。习近平总书记在2022年底的中央农村工作会议上指出：“要保障进城落户农民土地等合法权益，鼓励依法自愿有偿退出”。
地方有探索。鼓励进城落户农民依法自愿有偿退出“三权”的政策导向明确后，一些地区按照中央部署，围绕“三权”退出开展了一系列试点试验，积累了较为丰富的经验。承包地方面，农村改革试验区平台在一些地区开展了土地承包经营权退出试点，如江苏虎丘、宁夏平罗、贵州湄潭等地；集体收益分配权方面，农业农村部在一些地区部署开展了集体资产股份退出试点，如上海闵行、山东沂水等。
法律有保障。党的十八大以来，相关法律法规愈加重视进城落户农民“三权”退出的法条制定或完善，让进一步实践探索实现了有法可依。2018年新修改的《农村土地承包法》规定，引导支持进城落户的承包农户按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方。2019年，新修订的《土地管理法》允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。农村集体经济组织法规定农村集体经济组织成员自愿退出的，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿。
与此同时，在当前复杂多变的内外部形势下，也要客观认识进城落户农民“三权”退出面临的实际问题，准确研判潜在风险，有针对性地采取措施。一是重大问题仍待深入探索。对于“哪些人能退”“怎么样退”“退出什么权”“怎么样补偿”“退出的权怎么用”等理论和实践问题需要廓清。二是改革动力仍需有效激活。推进改革需要投入大量的资金资源，各地政府需在进城落户农民“三权”退出补偿等方面探索实质性的举措，提升各主体协同参与推进改革的积极性。三是制度保障仍需构建完善。农村集体经济组织法已正式实施，如何在新的法律框架下探索进城落户农民集体收益分配权退出，切实保障农民利益，需要认真对待。
稳步构建进城落户农民 “三权”自愿有偿退出机制
进城落户农民退出“三权”事关重大。深化农村改革既要蹚深水区，勇于探索，又要充分考虑经济社会发展的阶段性，稳慎推进，守牢底线。
把握好“稳”与“进”的辩证关系。“三权”退出改革任务艰巨复杂，要把握住“稳”的总基调，以稳保进、以进促稳，在稳与进的综合平衡中深化改革。要从中国式现代化全局出发，保持足够的历史耐心，牢牢守住农村改革“四个不能”底线，坚持“三权”退出与城镇化和农业转移人口市民化的步伐相匹配、与农业农村现代化的要求相适应，给城乡之间流动的农民留下一份保障，也给进城落户农民留出一定缓冲期。与此同时，“三权”退出也不能只是等待观望，要把握好时机、节奏和力度及时推进改革，防止已经进城落户、在城镇扎根的新市民长期不退出“三权”，形成大量拥有农村“三权”的市民群体，形成“不在地承包户”现象，导致问题固化形成新的利益藩篱，对城镇化和农业农村现代化带来负面影响。
明确改革总体设计和时间表、路线图。党的二十届三中全会《决定》明确到2029年要完成相关改革任务。要贯彻党的二十届三中全会决策部署，按照到2029年构建起进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制的目标，深入总结地方探索的好做法好经验，及时制定出台指导性文件，对进城落户农民“三权”退出遵循的基本原则、退出主体应具备的条件、地方政府承担的责任、鼓励引导的政策措施等进行明确，指引改革方向、划出改革底线、设置改革红绿灯，为地方推进改革提供指导，解除基层的后顾之忧，调动全社会参与推进改革的积极性。
聚焦关键问题深入推进试点试验。“三权”退出问题复杂敏感，要继续用好试点试验的方法，把顶层设计与基层探索更好结合起来，部署开展一批新的改革试点，针对东中西部不同的土地资源禀赋、城镇化发展水平、集体经济发展程度、城乡人口流动趋势等条件，因地制宜探索差别化的改革实现路径。“三权”退出改革要在中央统一领导下平稳有序推进，试点试验范围内，要在封闭运行、风险可控的前提下，鼓励地方大胆探索创新，加大压力测试力度，实践证明行之有效的经验做法经中央许可后统一部署推广，其他地区不能抢跑越线、不能自行其是。要坚持底线思维，把防风险作为推进“三权”退出的重要内容，一体部署构建风险防范化解机制，确保改革稳妥有序推进。
协同推动“三权”退出相关改革。鼓励有条件的地方一体部署、集成推进“三权”退出改革，改变当前“三权”退出试点试验大多单项推进的格局，从根本上解决进城落户农民与其农村集体经济组织成员身份相关联的各项权利整体退出问题，增强“三权”退出的整体性协同性。抓住农村集体经营性建设用地入市试点深入推进、农村集体经济组织法正式施行、第二轮土地承包期到期后再延长30年工作陆续开展、全域土地综合整治深入开展等契机，增强“三权”退出改革与其他改革的协同性，促进各方面改革系统集成、协同高效。
（来源：《农村工作通讯》 作者：张红宇 作者单位：中国农业风险管理研究会）