文 | 党国英（中国社会科学院农村发展研究所研究员,乡村公共服务研究创新团队首席研究员,宏观室室主任、博士生导师,享受国务院特殊津贴）

一、中国乡村治理主要问题概述

（一）乡村治理的基础性认识问题

乡村治理的本质是乡村社会公共资源的配置。公共资源包括社会文化习俗、政治经济制度、自然资源及财富、政府及各类公共机构的财政及服务能力等。保障经济高效运行、社会权利平等以及社会关系和谐，是社会治理的基本目标。

经济高效运行的基础是相对明晰完整的财产权制度。通常，限定在竞争性领域，私有财产制度更有利于经济高效运行。但很多国家只是在法律文本上支持这种制度，而社会治理方式则容忍对财产权的多种侵害。

社会权利平等包括就业机会平等、受教育机会平等，政治意愿表达平等、基本生存权利平等等。这些权利平等会给人们提供相对公正的发展机会，但却未必一定能保证人们更为看重的“经济平等”。以货币价值衡量的三类经济平等有很不相同的意义。可支配财富占有平等、收入平等与生活消费平等，这三者的意义很不相同。在一个相对公正的社会里，反映这三种平等的基尼系数会依次降低，即一个社会的可支配财富占有的基尼系数可以高一些，但生活支出的基尼系数应该低一些，这意味着富人将自己的一部分收入用于投资，没有用于消费。投资的意义不仅有私人价值，也有社会价值。所以，仅仅用财富占有的基尼系数来反映社会平等状况是有缺陷的。收入平等不仅要看年收入差距状况，还要看单位劳动时间的收入状况，例如中国城乡年收入差距显著大于城乡居民单位劳动时间的收入差距，即城市居民的劳动时间要长于农村居民。这个道理不清楚，就会犯政策导向错误。

社会和谐或稳定绝非只是社会不发生对抗法律秩序的冲突，尽管很多人对社会稳定做这样的理解。在收入水平低下、经济部门的权力与公共权力高度融合的社会共同体内部，通常会存在严重人身依附关系，且这种关系往往独立于文明社会的通行规则，而具有奴役性。这种关系在落后的农业社会是通例，民主选举等现代文明规则实际上很难嵌入，村庄容易产生封闭性。如果有城市化条件存在，村民进入城市是逃离依附关系的重要途径。在城市，如果无收入、低收入人群没有得到就业与社会保障支持，这些人群会边缘化，会依附于黑社会力量，并腐蚀警察力量。若存在上述条件，城乡社会的不和谐会是常态。当发生政府财政危机、收入分配不平等引起普遍抱怨时，一旦有偶然因素诱导，社会就容易产生民间与政府之间有组织的对抗。

（二）中国乡村社会及其治理的特殊性

当今世界有各种不同的乡村社会类型，如欧美的高度专业化的乡村社会，南亚及非洲的部落型乡村社会，拉美的政商精英控制下的庄园制农村社会。后两种农村社会处于缓慢变化之中。中国乡村社会不同于这三种类型，大体有以下特点。

1.村级“政社合一”。中国在1958年开始推行“政社合一”的人民公社制度，即公社将生产与社会管理统一掌握到政府组织手中。1964年之后，这个体制将一些管理权力逐步下放到生产大队、生产队，最终于1980年代解体。此后，我国村一级的“政社合一”体制长期未变，只是具体形式在各地有所差别，例如，有村土地管理职能被行政村与村民小组之间共享，其中重心又有所不同。

2.在村级“政社合一”体制中，不论农业用地产权还是公共土地产权，都归集体所有，实际上是一种“社区共同共有产权”。1980年代中国农村实行耕地承包制，土地产权实际上在村社与农民家庭之间实现了分割，分割后的权利配置重心在各地又有所不同，农户的土地财产权强度不高，权利边界不清晰。

3.农村自主经济组织不发达。中国农民的专业合作社发展有鲜明的官方推动色彩。合作社的数量庞大，正好证明合作社的意义不重要。真正运行规范的合作社数量很少，应该不超过总量的5%。对比欧美农民合作社，中国合作社对农村社区服务的功能基本没有。其他现代类型的农民自组织系统基本没发育。

4.在“政社合一”体制中，农村社区公共服务的财务支出原则上由村社自己承担，但实际上政府支持力度越来越大，只是没有形成正式的制度安排。取消“三提五统”后，集体经营收入、乡绅捐助、“一事一议”收费成为村社支出的主要资金来源，但均未形成稳定收入，更未建立好的公共财政规范。

5.在“政社合一”体制中，我国有村长直选这个制度安排。但是，官方安排了一系列做法，基本确保了村党支部是主要的公共权力行使机构，村委会在多数情况下受党支部节制。这种格局下的民主选举制度与城市惯行的民主制度并无重要区别。

6.村委会设置的层级通常与农村宗法共同体单位不尽一致，但村民小组设置层级与宗法共同体单位有较高的重合性。由于历史上人口迁徙因素的影响，这种这种重合性在北方与南方地区也有较明显差异，南方一些地区的重合性更强。按照Dunbar指数关于熟人社会的理论，村民小组或“五服”规模的宗法共同体，均大体符合熟人社会的定义。于是，在规模上超过宗法共同体的村委会选举时，通常会产生宗法门派竞争，或其他类型的候选人竞争。这本是选票民主的惯常情形。当与宗法共同体单位的规模比较一致的村委会选举时，则不容易发生候选人之间的竞争。选票民主在这个层级上实施，并无实质意义。

7.因为大多数农民在农业领域没有实现充分就业，其中又有一部分农民没有通过非农就业得到补充收入，使中国农村存在较广泛的绝对贫困现象。如果以年人均收入6000元这个较为合理的标准做判断，中国农村贫困人口的规模应该在2.5亿之上。这个规模的贫困人口单依靠公共财政扶持脱贫，既无可能，也不公正。就业不充分引起的贫困主要应通过改变劳动力配置来解决问题。在贫困人口为主的农村社区，如同他国类似社区，必然存在各种依附关系。

8.以农村基础设施为主的农村公共存在总量供给不足、结构不均衡的现象。一些农村地区的高等级铺装道路过多，道路使用频度低，不利于农田大面积整合利用。还有一些地区的村庄，政府提供的文化体育活动设施利用程度低，形成投入浪费。但农村地区的教育卫生事业普遍落后。

9.农村居住形态的文明程度低。农民多聚合而居，平原地区尤甚，湖南等省丘陵地区聚合程度低。农户原居住方式适应小农经济的要求。近年一些地区兴起农民“上楼”新政以后，新居住方式已经不适应农业生产的要求。专业农户已经开始崛起，但其居住方式仍不具有现代农庄特点。在城市化背景下，宅基地扩张与农村建房热导致农村出现“空心村”与农村房屋数量增加并存的现象。随着农村路网加密，村庄扩张呈现“骑路”景观，影响农村交通顺畅。

10.城乡人口流动壁垒由社会性壁垒逐步转变为经济性壁垒，总体上流动壁垒逐步减弱。国家推动城乡社会保障管理体制的统一已经有实质性进步，社会保障制度不再构成人口流动的主要障碍。农民进城后土地权益继续保留的新政策降低了农民进城的机会成本。户籍限制主要发生在大型及特大型城市，但这种限制基本不再有针对农民的指向性。大城市房价居高不下是阻碍农民进城的主要壁垒。其他城市公共品因消费的非排他性，很难限制进城农民分享，也在事实上不会构成进城农民的财政负担。城市部分公共品的垄断高价是影响农民进城的重要因素。

（三）关于中国乡村治理效能的基本判断

1.农村经济效率评估

关于中国农村经济效率常常有两种完全不同的评估：一是认为中国农业仍属于小农经济，无效率可言；另一是认为中国农业已经属于现代农业系统，进一步提高效能的空间已经不大。这两种意见均有失偏颇。

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