一、粮食安全政策面临创新
    1.新形势下要创新保障粮食安全的相关政策
    中国粮食安全保障方面的政策有两个基本点：确保粮食安全和农产品的有效供给，确保种粮农民收入的稳定持续增长。
    2004年的中央1号文件提出：“抓住了种粮农民的增收问题，就抓住了农民增收的重点；调动了农民的种粮积极性，就抓住了粮食生产的根本；保护和提高了主产区的粮食生产能力，就稳住了全国粮食的大局”。当年取消农业税、实施种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴等政策，执行稻谷、小麦最低收购价政策以及其他重要农产品的临时收储政策，这一系列政策的出台向种粮农民发送了一个清晰的政策信号，即国家鼓励农民种粮，保证以合理价格收购农民的粮食，保障农民的收入持续稳定增长。
    2014年的中央1号文件提出，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。不断提升农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。近年来，在落实中央有关粮食安全政策的工作中，中国的粮食生产取得了令人瞩目的成绩，中国粮食总产量多年连续增产，2015年全国粮食总产量为62143.5万吨，比2014年增加1440.8万吨，增长2.4%，粮食产量实现“十二连增”。
    但在中国经济进入新常态、农业发展方式迫切需要转变的形势下，国内农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场价格，农产品加工企业倾向于购买进口农产品，造成了“进口入市，收购入库”的现象。2014年，谷物进口达1951.6万吨，大豆进口达7140.0万吨。以最低收购价或以临时收储价收购的农产品无法顺价销售，库存积压，仓储费用和贷款贴息成为财政的沉重负担。2015年，国内粮食供给量为6.2亿吨；市场需求量约为6.4亿吨，约有2000万吨左右的缺口。但2015年进口粮食1.2亿吨，比实际缺口多进口1亿吨。中国的粮食市场存在的问题主要表现在：一是结构性矛盾，生产结构与需求结构不匹配，突出表现在大豆供求上。2015年大豆进口达到了8169.0万吨，国内生产1200.0万吨，进口量是国内生产量的6.8倍，大约占世界大豆贸易量的0.70%，是国内消费量的87.0%。二是成本价格反映出中国农产品的市场竞争力薄弱，主要体现在玉米供求上。过去12年里，玉米的种植面积增加2.1亿亩，产量增加1.1亿吨，占整个粮食增长量的57.0%。但受国内外价差的影响，近几年玉米及其替代品进口逐年增加。2015年，玉米进口473.0万吨，同比增加82.0%，同时非配额管理的高粱进口1070.0万吨，同比增加85.3%，大麦进口1073.0万吨，同比增加98.3%，木薯进口938.0万吨，同比增加8.4%，玉米酒糟进口682.0万吨，同比增加26.0%。玉米及其替代品的进口总量高达4236.0万吨，大量的进口挤占了国内玉米的消费市场，使国产玉米无法在市场上销售，只能大量积存在库中，增加了玉米去库存压力。在新形势下，中国正处在粮食安全政策发生重大转折的节点上，在确保粮食安全和种粮农民收入方面的思路和政策要有所创新。
    2.当前部分粮食收购释放出的价格信号要有其他配套政策的支撑
    在新形势下，2014年中央1号文件提出逐步建立农产品目标价格制度，这个文件给种粮农民的政策信号是，国家不再以托市价格敞开收购主要农产品，农民出售的农产品价格将随行就市，但在市场价格低于目标价格时，国家将按差价补贴生产者，保证农民的利益不受损失。国家已经开始对棉花和大豆开展了目标价格的试点，这意味着国家保障粮食安全的相关政策正在进行调整。
    当前，农产品目标价格制度还在试点。2015年油菜籽、棉花等作物的临储政策已经取消，玉米临储政策在实施7年以来的首次进行价格下调。临储价格从2014年的最高0.57元/千克降到了2015年的0.50元/千克。除了玉米，小麦的价格同样出现一定幅度的下滑。近年来，在农民人均纯收入的比重中，工资性劳动报酬收入的比重不断增长，农民家庭经营收入的比重在持续下降。但种粮农民的增收问题仍然是部分农民增收工作的重点。
    2015年玉米临储价格下调引发市场连锁反应，大宗农产品价格除生猪外普遍下滑，对农民增收和农民生产积极性产生不利影响。
    2014年全年粮食产量60702.7万吨，其中，玉米产量21567.0万吨，小麦产量12617.0万吨，二者相加占粮食总产的56.3%。对于以种粮为主业甚至是唯一收入来源的农民，尤其是对种粮专业大户或家庭农场主来说，价格下跌对这部分粮食种植者的收入将会产生较大影响。应出台相应的配套扶持政策，保证种粮农民利益不受损。同时，也要鼓励农民根据价格信号转产，调整生产结构，这个过程不可能一蹴而就。为保证这一阶段的平滑过渡需建立成熟的产业模式，以完整的上下游产业作为支撑，加强整个产前、产中、产后供应链的培育。
    3.保障粮食安全和种粮农民利益不受损将继续成为未来政策的基石
    在新形势下，确保粮食安全和种粮农民收入持续稳定增长方面的思路和政策必须要有所创新。要传递给农民明确清晰的政策信号。2016年中央1号文件提出：树立大食物观，面向整个国土资源，全方位、多途径开发食物资源，满足日益多元化的食物消费需求。在确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，基本形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局，提高农业综合效益。
    在粮食安全方面，笔者通过梳理国家新近颁布的一系列政策措施发现，有以下四点应引起注意：
    第一，今后粮食安全的基点将放在藏粮于地、藏粮于技上，着力于提高农业的综合生产能力，注重农业技术创新，确保粮食生产潜能，确保急用时粮食能够产得出、供得上。促进农业种植结构的调整，部分地区将实行耕地轮作休耕的试点，粮食产量的持续增长将不再是常态。
    农业部部长韩长赋认为，“十三五”时期，不追求粮食连续增产，根据供需情况，年度产量可以有增有减，但必须巩固和提升产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。楼继伟于2015年4月24日在清华大学经济管理学院的演讲中指出，价格放开之后，资源配置的结果必然是粮食生产减少。其实不必过分担忧，适度进口就行了。在保证基本口粮安全供给的基础上，一些非关键品种如籼稻都可以适度进口。
    第二，要通过价格信号，引导农民适应市场的需求。2016年中央1号文件提出：改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品市场调控制度。继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策。深入推进新疆棉花、东北地区大豆目标价格改革试点。
    按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力和产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。陈锡文[5]认为如果市场不能保证农民的合理收益，政府有责任给予一定的市场补贴。杜鹰认为进一步下调玉米临储价格，使玉米价格尽量接近市场价格，做到库里出得去，进口进不来；进口玉米完税成本1520元/吨，0.38元/千克；参考价格定到0.38—0.40元/千克之间。对种植者进行补贴，至少弥补种粮成本。2015年种植成本分两种情况：减产情况下，成本为0.54元/千克；不减产情况下，成本为0.48元/千克。每千克需补贴0.10元左右。控进口、减库存、激活产业链是完善粮食政策的基石。
    同时，国家将开展农业补贴改革试点，将现行的“三项补贴”(农作物良种补贴、种粮直补和农资综合补贴)合并为“农业支持保护补贴”[4]。健全粮食主产区利益补偿机制，加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度。鼓励有条件的地方探索对农民收入补贴的办法，创新农产品的价格保险制度。
    第三，如何保障种粮农民利益不受损，是今后政策实施的难点和关键。2016年3月28日，国家发展和改革委员会会同农业部、财政部、农业发展银行和粮食局等多个部门召开新闻通气会，向社会公布了2016年玉米收储制度的改革内容。在东北三省和内蒙古自治区将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制，玉米的临时收储制度正式取消。玉米价格由市场决定，生产者随行就市出售玉米，各类市场主体自主入市收购。同时建立玉米生产者补贴制度，对东北三省和内蒙古自治区给予一定的财政补贴，以保证优势产区的玉米种植收益基本稳定。但如何建立新的玉米生产者补贴制度？补贴究竟覆盖哪些区域？补贴的资金来源、中央与地方的负担比例如何划分？地方如何将补贴兑现到户，是与承包面积挂钩还是与实际玉米种植面积挂钩？所有这些政策实施上的具体问题有待实施细则的出台。玉米收购制度的改革实施后，稻谷和小麦收购制度的改革也必然要提上日程。出台和实施保障种粮农民利益不受损的政策细则，是调整与深化粮食安全政策成功与否的关键。
    从根本上看，中国发展现代农业不能仅靠补贴，还是要苦练内功。要通过适度规模经营提高农业劳动生产率；通过技术创新和制度创新提高农业的全要素生产率；通过完善农业社会化服务体系和提高农民的组织化程度等综合配套措施来降低农业的生产成本及流通成本；通过大力培育新型职业农民来补齐农业人才匮乏这一最大的短板，最终提高中国农业的市场竞争力。
    第四，粮食仓储的去库存化是当务之急。目前中国粮食库存达到新高，各类粮油仓储企业储存的粮食数量之大前所未有，储存在露天和简易存储设施中的国家政策性粮食数量之多也是前所未有。
    杜鹰统计发现，中国粮库爆满问题十分严重，2015年11月底，玉米库存量相当于全国1年的消费量，老粮1/3简易存放；拍卖成交率非常低，玉米两亿多吨全部压在库里，1年消费1.8亿吨；霉化变质，存在巨大的潜亏风险。陈锡文指出，库存0.5万亿千克以上，2200.0亿千克玉米，0.56元/千克收购；降到0.50元/千克或0.40元/千克，损失高达1300.0多亿。2015年，中央粮油物资储备支出预算数为1909.0亿元，比2014年增加16.3%，其中中央本级预算数为1546.4亿元，比2014年增加33.2%。执行数为1 836.8亿元，执行数为预算数的118.8%。全部粮油物资储备支出预算数为2373.0亿元，执行数为2600.8亿元，执行数为预算数的109.6%。
    粮食仓储的当务之急是应加快市场化去库存的进程，不再固守顺价销售的底线，竞拍底价政策要与市场对接，降低起拍价，同时创新农企贷款模式，增加企业的购粮能力。减少粮食超期储存，避免新陈互混，从品质层面加强对粮食安全的保障。腾出库容，解决政策性粮食库存压力过大的问题，同时还能有效降低农业养殖企业和农产品加工企业的成本。
    二、全面深化农村改革中的农村土地制度改革
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